Naturaleza Jurídica Naturaleza Jurídica

1. Aspectos orgánicos


La  Junta de Transparencia y Ética Pública (ex Junta Asesora en Materia Económico Financiera del Estado), fue creada por el art.4 de la Ley Nº 17.060 ("Normas referidas al uso indebido del Poder Público (Corrupción)").

Por el art. 8 de dicha ley, en la versión dada por el art.334 de la Ley Nº 17.296 de 21 de febrero de 2001, se estableció que "La Junta constituye un Cuerpo con independencia técnica en el ejercicio de sus funciones",  cuerpo que es calificado en el decreto reglamentario Nº 354/999  como "...órgano público..."  (art.1) y "...órgano del Estado..."(art.4).

La ley ha procurado jerarquizar a la Junta, creándola como un "cuerpo" u "órgano" y no como una  dependencia integrada a otra estructura. Pero también, otorgándole independencia técnica para el ejercicio de sus funciones, procurando así preservarla de eventuales influencias políticas o burocráticas, que desnaturalicen el importante cometido asignado de actuar con objetividad en el contralor del funcionamiento de la  Administración Pública en su conjunto.

El reconocimiento de la independencia técnica resulta una nota de identidad fundamental, ya que si la Junta, en lo que respecta al ejercicio de sus cometidos, estuviese sujeta a otras jerarquías administrativas, se estaría desnaturalizando el cumplimiento de su función primordial de velar, en lo que le corresponde, por la transparencia de la gestión pública.

Finalmente, dicha jerarquía también se expresa en la forma de designación de sus tres miembros, elegidos por el Presidente de la República actuando con el Consejo de Ministros y con venia del Senado, por tres quintos de votos de sus componentes "...entre personas de reconocida experiencia y solvencia profesional y moral..." (numeral 1, art. 4, Ley  Nº 17.060) . La destitución de los mismos solo se podrá realizar por resolución fundada, con venia del Senado que cuente con la misma mayoría requerida para su designación, lo que refrenda que no se trata de meros cargos de confianza del Poder Ejecutivo, sino del Gobierno en su conjunto.

2. Adscripción institucional

La Ley Nº 17.060, por la que se creó la Junta, no determinó la adscripción institucional de la misma. En el debate parlamentario se manejaron tres alternativas, la inserción de la Junta en el ámbito del Poder Judicial, como organismo ad-hoc del Tribunal de Cuentas o dentro del Poder Ejecutivo, pero no se adoptó posición al respecto. Se privilegió así la creación de la Junta y la delimitación de sus cometidos y atribuciones por sobre su inserción institucional, aspecto este que quedó librado al Poder Ejecutivo y que no debería en ningún caso afectar las definiciones sustantivas asumidas en la ley.

Fue por el art.4 del Decreto Nº 354/999 de 12 de noviembre de 1999, que se estableció que "La Junta Asesora es un órgano del Estado que actuará en el ámbito del Poder Ejecutivo, al que se vinculará a través del Ministerio de Educación y Cultura".

De la propia redacción del texto se refleja la intención de preservar la jerarquía institucional  de la Junta, a la que reconoce como "órgano del Estado", identidad que mantiene   en tanto no se subsume  en el Ministerio de Educación y Cultura, sino que se "vincula" al Poder Ejecutivo a través de él.

En consonancia con dicha disposición,  por el art. 333 de la Ley Nº 17.296 de 21 de febrero de 2001, se creó el programa 101 (actualmente 14) "Asesoramiento a la Justicia Penal en materia económico financiera del Estado e implementación de medidas preventivas en la lucha contra la Corrupción (Ley Nº 17.060, de 23 de diciembre de 1998)" en el Inciso 11 "Ministerio de Educación y Cultura".

Y por el art. 334 de la misma norma se creó"... la unidad ejecutora 022 "Junta Asesora en Materia Económico Financiera del Estado" en el Inciso 11 "Ministerio de Educación y Cultura", otorgando de esta forma respaldo presupuestal e inserción orgánica a la Junta.

La Junta constituye entonces presupuestalmente una unidad ejecutora, pero ello no desvirtúa su calidad de "Órgano del Estado" ni la naturaleza Jurídica y las  atribuciones legalmente conferidas. Por ello, su integración  dentro del Ministerio debe contemplar esa particularidad que la distingue sustancialmente de otras unidades ejecutoras sujetas en todos sus aspectos  a la jerarquía respectiva.

3. La independencia técnica y la capacidad de comunicación con otros organismos públicos

Como se ha expresado, por el lit.8 del art.4 de la ley Nº 17.060 (en la versión del art.334 de la Ley Nº 17.296), se confirió a la Junta "independencia técnica en el ejercicio de sus funciones".

Dicha "independencia técnica" -concepto más amplio que el de "autonomía"- implica que en el "ejercicio de sus funciones" no puede estar sometida a instrucciones, recomendaciones u oposiciones de otras jerarquías administrativas, debiendo cumplir las mismas a cabalidad, de acuerdo a su leal saber y entender y dentro del marco normativo que la regula. Ello, sin perjuicio de su integración orgánica al Ministerio de Educación y Cultura en todo lo que hace a su funcionamiento administrativo.

Pero esta atribución de disponer de independencia técnica, registra además una significativa complementación  en el otorgamiento a la Junta de la facultad de comunicarse directamente con cualquier órgano u organismo de los mencionados en el art. 1 de la Ley Nº 17.060, facultad que le había sido conferida por el art. 20 del Decreto Nº 554/999 y que adquirió rango legal por el art. 302 de la Ley Nº 18.362 de 2 de octubre de 2008, norma en la que expresamente se señala que dicha posibilidad de comunicarse directamente con otros organismos lo es "...en el ejercicio de la independencia técnica...".

En tanto las funciones sustantivas de la Junta deben ejercerse sin injerencia de otra autoridad administrativa y son básicamente de naturaleza asesora, es jurídica y funcionalmente adecuado que pueda interactuar directamente con los demás organismos, agilitando el procedimiento y manteniendo al mismo sin interferencias, en el marco exclusivo  de las partes involucradas.

Así los requerimientos de las Sedes Penales o del Ministerio Público, los dictámenes consecuentes y los asesoramientos  para la Administración  son recibidos y cursados directamente. Pero también la Junta tiene asignados otros cometidos que suponen un relacionamiento directo con los organismos  públicos, tal cual se desprende del art. 4 de la Ley Nº 17.060 y del art.11 del Decreto Nº 954/999. Así, se le encomienda por el  literal  G) del referido decreto, según lo establecido en el literal D) del numeral 5) de la citada ley, "Proponer al Poder Ejecutivo modificaciones de normas sobre las materias relacionadas con la competencia de la Junta Asesora". De hecho, la Junta ha sugerido propuestas normativas en este sentido, contactando directamente a los organismos asesorados (entre ellos al propio Ministerio de Educación y Cultura) o al Poder Ejecutivo, como dicta la norma, a través de la Secretaría de la Presidencia.

Pero más allá de la vía que se determine para cursar la propuesta normativa, lo trascendente es que -en el marco de la referida independencia técnica-  aquella llegue sin interferencias a su destinatario legal. La consideración, modificación o rechazo a la misma por una jerarquía administrativa intermedia vulneraría la independencia técnica de la Junta y por tanto afectaría la legalidad del procedimiento. 

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